Источники и структура жилищного права согласно Жилищному Кодексу
В соответствии со ст. 5 ЖК жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления.
Как видим, правом принятия нормативных актов в рассматриваемой области наделен достаточно широкий круг органов. При этом органы различных уровней государственной власти должны при принятии нормативных актов действовать в пределах своей компетенции (о чем говорилось выше). Кроме того, содержание актов нижестоящих органов не должно противоречить положениям актов более высокого уровня. Наивысшую юридическую силу имеют положения ЖК, которым должен отдаваться приоритет при их столкновении с положениями любых других законов и нормативных актов в рассматриваемой сфере (п. 8 ст. 5 ЖК).
Статья 7 ЖК прямо указывает на возможность применения норм жилищного права по аналогии закона (когда к отношениям, прямо не урегулированным жилищным законодательством, применяются нормы, регулирующие сходные отношения) и по аналогии права (когда права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства). В соответствии со ст. 1 ЖК к числу последних относятся:
необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище и его безопасности;
неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища;
необходимость беспрепятственного осуществления жилищных прав;
признание равенства участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений;
необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав и их судебной защиты;
необходимость обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
Бесплатная юридическая консультация
Телефон: 8 (800) 555-67-55 доб. 782
Итак, к числу источников жилищного права прежде всего относится ЖК, вступивший в силу с 1 марта 2005 г. Подготовка этого ЖК заняла более десяти лет. За этот период было предпринято по крайней мере три попытки подготовить проект нового ЖК, и все они закончились неудачей. Действительно, было трудно создать правовой акт, который бы совершенно по-новому регулировал отношения в жилищной сфере - области, которая существенно затрагивает социально-экономические условия жизни граждан.
В результате на протяжении длительного времени жилищное законодательство оставалось самым неупорядоченным институтом российского права. В Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. (в дальнейшем - ЖК РСФСР) вносились многочисленные изменения, которые не могли решить проблемы в целом, так как данный нормативный акт был рассчитан на совершенно иные социально-экономические условия. Помимо ЖК РСФСР в 90-х гг. было принято и действовало несколько специальных законов, в частности Закон РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики"*(343), Закон РФ от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"*(344), Федеральный закон от 15 июня 1996 г. "О товариществах собственников жилья"*(345) и др., в которые постоянно вносились изменения и дополнения. Множество нормативных актов по регулированию жилищных отношений принималось субъектами Федерации. Действующие акты не всегда согласовывались друг с другом, содержащиеся в них нормы зачастую не отвечали потребностям времени, в законодательстве существовали многочисленные пробелы и т.п. Все это свидетельствовало о необходимости принятия нового ЖК, который бы заменил собой хотя бы разрозненные законы в сфере жилищного права и решил с учетом новых реалий проблемы, накопившиеся в рассматриваемой области.
Работа над проектом Кодекса велась в ускоренном темпе на протяжении 2004 г.*(346), в конце декабря 2004 г. Кодекс был принят.
Кодекс состоит из 8 разделов, которые в свою очередь разбиты на 15 глав. Всего в Кодексе 165 статей, что примерно соответствует по объему ЖК РСФСР. Но состав разделов и глав нового Кодекса существенно отличается от прежнего Жилищного кодекса.
Структура нового ЖК в целом достаточно проста и логична, хотя далеко не идеальна. Например, непонятно, почему в одной главе (6) объединены нормы, касающиеся управления многоквартирным домом и общего имущества, хотя в ЖК имеется раздел (7), посвященный управлению многоквартирным домом. Созданию более совершенного по структуре акта, по всей видимости, помешали те рамки, в которые были изначально поставлены составители проекта, а также их собственные просчеты.
При введении ЖК в действие было установлено, что его правила применяются к возникшим ранее жилищным отношениям в части тех прав и обязанностей, которые возникают после введения ЖК в действие (см. ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"*(347) (в дальнейшем - Вводный закон к ЖК).
С момента вступления ЖК в действие утратили силу: ЖК РСФСР, Закон РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики", Федеральный закон от 15 июня 1997 г. "О товариществах собственников жилья", а также многочисленные акты, которыми в эти законы были внесены изменения и дополнения. Что касается Закона РФ "О приватизации жилищного фонда Российской Федерации" от 4 июля 1991 г., то он в усеченном виде будет действовать до 1 января 2010 г.
Вторым основным источником правового регулирования жилищных отношений являются нормы гл. 18 и 35 ГК, хотя ГК по непонятным причинам не отнесен ст. 5 ЖК к источникам жилищного права. В настоящее время положения гл. 18 ГК "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения" практически перекрыты нормами разд. 2 ЖК, имеющего одноименное название. В связи с этим соответствующие нормы ГК во многом утратили свое значение и, как уже отмечалось, было правильнее гл. 18 ГК просто отменить, тем более что правила этой главы составлены крайне неряшливо и с многочисленными пробелами. Однако законодатель ограничился внесением в указанную главу некоторых изменений, устраняющих прямые противоречия ее норм с правилами ЖК.
Нормы гл. 35 ГК остались в неприкосновенности, хотя они, рассчитанные в основном на коммерческий наем, в то же время содержат ряд положений, касающихся и социального найма, а эти нормы не во всем согласуются с положениями ЖК.
Итак, отношения, связанные с коммерческим наймом частного жилья, регулируются правилами гл. 35 ГК, а не нормами ЖК, что едва ли нормально, особенно с учетом того, что ЖК затрагивает множество вопросов, связанных с частным жилищным фондом.
Наряду с названными правовыми актами в жилищной сфере действует ряд специальных федеральных законов. Помимо уже упомянутого Закона РФ от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", нормы жилищного права содержатся в Федеральных законах от 30 декабря 2004 г. "О жилищных накопительных кооперативах"*(348), от 16 июля 1998 г. "Об ипотеке (залоге недвижимости) (с изм. и доп.)"*(349), от 25 октября 2002 г. "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей"*(350), Градостроительном кодексе РФ от 29 декабря 2004 г.*(351) и некоторых других.
Во многих статьях ЖК содержатся отсылки к актам жилищного законодательства, которые должны быть приняты федеральными органами исполнительной власти в развитие положений ЖК. Так, Правительством РФ утверждены:
Правила пользования жилыми помещениями от 21 января 2006 г. N 25*(352);
Типовой договор социального найма жилого помещения от 21 мая 2006 г.*(353);
Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу от 28 января 2006 г.*(354);
Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовые договоры найма специализированных жилых помещений от 26 января 2006 г.*(355);
Правила содержания имущества в многоквартирном доме от 13 августа 2006 г.*(356);
Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг от 14 декабря 2005 г.*(357) и др.
Указанные нормативные акты носят подзаконный характер и не могут противоречить нормам ЖК и других федеральных законов. Наряду с актами, принятыми после 1 марта 2004 г., продолжает действовать большое число нормативных актов, принятых в прошлые годы самыми различными органами государственной власти, в том числе нормативные акты бывшего СССР. Положения данных нормативных актов применяются постольку, поскольку они не противоречат правилам ЖК (ст. 4 Вводного закона к ЖК).
С учетом того, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, нормативные акты в рассматриваемой сфере принимаются и субъектами Федерации. Хотя их нормотворческая компетенция новым ЖК значительно сужена, число принимаемых ими актов остается значительным. При этом в различных регионах страны с учетом специфики местных условий и уровня жилищной обеспеченности граждан действует своя система нормативных источников. Например, в Санкт-Петербурге приняты, в частности, такие правовые акты, как:
Закон СПб от 5 мая 2006 г. "О жилищной политике Санкт-Петербурга"*(358);
Закон СПб от 30 июня 2005 г. "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставления жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге"*(359);
Закон СПб от 7 июля 2004 г. "О содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан"*(360);
Закон СПб от 11 июля 2005 г. "О региональных стандартах в жилищной сфере"*(361) и др.
Помимо федеральных нормативных актов и актов субъектов Федерации к числу источников жилищного законодательства относятся также нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Правда, компетенция органов местного самоуправления в части регулирования жилищных отношений в настоящее время крайне ограниченна. В частности, в соответствии со ст. 14 ЖК они могут определять порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.
Источниками жилищного права являются также акты Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Указанные судебные инстанции не могут создавать новых норм жилищного права, а призваны проверять конституционность действующих норм (Конституционный Суд РФ) или давать их обязательное для применения толкование (Верховный Суд РФ). Однако они играют важную роль в действующем механизме правового регулирования. Множественные пробелы, противоречия и спорность многих положений действующего жилищного законодательства (прежде всего самого ЖК) дают основание предположить, что высшим судебным инстанциям Российской Федерации в ближайшее время не раз придется обращаться к вопросам жилищного права.
Так, Конституционным Судом РФ на базе нового жилищного законодательства уже принято постановление от 15 июля 2006 г. N 6-П по делу о проверке конституционности положений подпункта 1 пункта 2 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и части первой статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации")*(362), а также вынесено несколько определений.
Известную актуальность по-прежнему сохраняют и некоторые постановления Конституционного Суда РФ, принятые по поводу норм ранее действовавшего жилищного законодательства, в частности постановления: от 25 апреля 1995 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гр-ки Л.Н. Ситаловой"*(363); от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР*(364); от 3 апреля 1998 г. по делу о проверке конституционности пп. 1, 3 и 4 ст. 32 и пп. 2 и 3 ст. 49 Федерального закона "О товариществах собственников жилья*(365); от 3 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"*(366); от 24 мая 2001 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера"*(367).
Продолжают действовать также некоторые постановления Пленумов Верховного Суда СССР, РСФСР и РФ, в частности от 3 апреля 1987 г. N 2 "О практике применения судами жилищного законодательства"*(368), от 11 октября 1991 г. N 11 "О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел по спорам между гражданами и жилищно-строительными кооперативами"*(369), от 24 августа 1993 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"*(370).